La infraestructura al servicio de la integración de los capitales: una mirada hacia el sector eléctrico del Brasil

(Primera Parte)

LUIS FERNANDO NOVOA GARZÓN*

 

Subimperialismo o imperialismo desdoblado
El eficaz acoplamiento de la economía de Sudamérica a los flujos internacionales de mercaderías y capitales no se viabiliza sin la intermediación de Brasil, o sea, de sus sectores económicos internacionalizados y concentrados, con escala y regional y, consecuentemente, de su Estado, en gran parte deudor del dinamismo de esos mismos sectores. A diferencia de sus vecinos, históricamente restringidos a la producción agrícola y mineral, y/o que se sometieron a extensos procesos de desindustrialización, Brasil pudo reciclar su parque industrial a través de operaciones intrafirma que mantuvieron al país, aunque bajo la insignia de la desnacionalización, en condiciones de producir y exportar manufacturados con medio valor agregado, a costos competitivos. En la economía brasileña se suman economías primario-exportadoras de larga escala, el agrobusiness, además de los sectores de servicios en infraestructura, incluyendo conglomerados industriales especializados en recursos naturales (celulosa, siderurgia, metalurgia, petroquímica, cementeras, industria hidroeléctrica, etc.) Esta enrevesada sumatoria capacita al bloque de poder dominante “brasileño” a querer protagonizar el despliegue de las economías del subcontinente, en función de los intereses de las cadenas trasnacionales y sus ramificaciones preferenciales en el Brasil.
La internacionalización subordinada del continente sudamericano se entrecruza, por lo tanto, con una regionalización activa de los capitales de origen nacional, o asentados en Brasil. La Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) refuerza esa hegemonía, a medida que prioriza la apertura de conexiones bioceánicas con corredores dirigidos al sureste asiático, que a pesar de la recesión económica mundial, o por causa de ella, seguirá demandando volúmenes crecientes de energía y materia prima a bajo costo. La diplomacia brasileña viene buscando crear molduras institucionales que legitimen la expansión de los conglomerados ubicados en Brasil, percibiendo así que la integración continental respalda la posición del país como receptor de nuevas inversiones, a punto de condicionar la asignación de capitales en escala regional.
El empeño de Brasil en la construcción de la UNASUR (Unión de Naciones Suramericanas) está en replicar la agenda de la IIRSA, al mismo tiempo que acomoda conflictos intra y extra regionales. En paralelo a tal diplomacia formal, corre suelta la diplomacia empresarial a cargo de las propias empresas “brasileñas”, abonadas por los megaproyectos de interconexión previstos en la IIRSA y en su derivación nacional, el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC). El gobierno brasileño alega que la “integración física” del continente es prerrequisito para cualquier “integración posible”. Pero la integración “física” pretendida determina la integración económica viable después de ella: extrovertida, reducida y predatoria.

¿A quién sirve el Programa de Aceleración del Crecimiento?
En su lanzamiento en enero de 2007, el PAC fue recibido como un retorno de la intervención estatal, después de décadas de automutilación de prerrogativas de política económica. Pero dicho giro vino disciplinado paso a paso en sendas predefinidas por los sectores “relevantes” del país. Éstos son los grupos financieros a la cabeza de fusiones y reestructuraciones dictadas de fuera hacia dentro, las redes de servicios beneficiadas con las privatizaciones y los proveedores de insumos primarios o semielaborados; todo para que las cadenas trasnacionales asciendan en escala inversa a la economía nacional. Definido el crecimiento que importa, cabe al gobierno proporcionar medios para acelerarlo. Entretanto, ¿se mueve?
El PAC expresa el espacio residual al que fue confinado el Estado brasileño en cuanto arena pública. El modelo económico hegemónico, o sea, la forma como se ajustan y se combinan las fracciones dominantes, está cada vez más fuera del ámbito de evaluación, monitoreo e interferencia de los electores y de los gobiernos constituidos por ellos. En países financerizados1 y con función destacada en la división internacional del trabajo, las elecciones poco interfieren en la conducción de los ministerios del área económica, menos aún en el Banco Central. El agotamiento de este modelo de liberalización incondicionada quedó de manifiesto en la quiebra de la economía argentina en 2001 y también en la multiplicación de vacíos de gobernabilidad en todos los países de la periferia, seguidores en grados diversos del mismo recetario económico.
La elección de gobiernos de centro-izquierda y nacionalistas en contextos de impase político expone un proceso de reacomodación de sectores más amplios, en el que se reciclan los regímenes de dominación, con la reintroducción de agendas de “reconstrucción nacional” y de “ecualización social y regional”. Los países rehenes de los gastos financieros son liberados condicionalmente de parte de tales encargos, a fin de tornar ese desembolso más consistente y perenne a lo largo del tiempo.
El capital financiero internacional administró esa transición, por intermedio de acuerdos comerciales, programas de liberalización y de asistencia técnica firmados bilateralmente con los Estados Unidos y la Unión Europea, o multilateralmente en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). La dinamización de economías de escala, ampliando los depósitos de materias primas disponibles para las trasnacionales, se torna condición para la continuidad del garroteo de los presupuestos públicos por el capital especulativo. La sustentabilidad financiera es una perspectiva de evasión continua de capitales, con garantía de grados óptimos de evasión futura. Entonces, un crecimiento condicionado, subordinado y subsidiario puede hacer mucho bien a las bombas de succión del capital. Títulos de Tesoro apuntalados en intereses máximos y plena libertad de movimiento de las inversiones, y el gobierno bajo la (con)fianza de que no habrá “quiebra” de contratos. ¿Qué podría explicar el júbilo de Brasil con la obtención del grado de inversión (investment grade)? ¿Un certificado de alto rendimiento de las inversiones, con certeza juramentada por el país anfitrión?
El control sobre un territorio con tamaña abundancia y variedad de recursos naturales no es nada despreciable en las disputas interoligopolistas. Estrategias de deslocalización y de especialización regresiva y progresiva jerarquizan espacialmente los beneficios materiales e inmateriales y los instrumentos de comando. Ese control de la periferia hoy no es posible sin alianzas “locales”, sin núcleos endógenos que neutralicen movimientos de oposición social mayoritarios, sin la pacificación de las bolsas de miseria con políticas asistenciales eficientes. La gestión de una economía de enclaves, o más precisamente de redes de provisión global de productos con alta escala y bajo valor agregado, exige la recomposición parcial del mercado interno y del sector público. Por ello se permite el PAC y en estos límites el gobierno se atiene a proponerlo.

¿Un nuevo capitalismo monopolista de Estado (sin bienestar)?
El PAC representa una tentativa de alargamiento de la brecha creada por las instituciones financieras internacionales para transferir recursos destinados a la deuda pública para inversiones en proyectos estratégicos de infraestructura. La lógica del sistema financiero es aumentar la solvencia del país optimizando su capacidad exportadora y, al mismo tiempo, mejorar la “calidad del gasto público”, o sea, su nivel de suplementariedad con los requerimientos de los mercados.
El PAC fue concebido para optimizar el modelo productivo dependiente, vigente en el país, en congruencia con las políticas macroeconómicas restrictivas de la real capacidad del país de generar y distribuir renta. El PAC se legitima, por tanto, como inductor, multiplicador y facilitador de inversiones privadas en infraestructura, o sea, en el incremento de la productividad de los grandes negocios. “En vez de riesgo-Brasil: negocio-Brasil” sería un lema apropiado para el programa.
¿Al observar los destinatarios últimos de los proyectos de expansión de las redes de comunicaciones, transporte y energía, cabría hablar de inducción pública de la inversión privada, o de formateo privado y oligopolista de esa misma inducción?
La razón de ser del PAC es la reducción de costos operacionales para negocios de larga escala, así como el encuadramiento de los riesgos regulatorios en el sector de infraestructura. En la práctica, significa adoptar un espejismo de las necesidades de las grandes empresas como necesidades “nacionales”, con una franja de beneficiarios indirectos, como mero efecto colateral.
Como se sabe, de los 503.9 billones previstos para ser invertidos hasta el año 2010, 58% sería destinado a la generación y transmisión de energía; 30%, a la infraestructura social y urbana; y 12%, a logística. De ese total, 67.8 billones de reales provendrían del presupuesto del gobierno central y 436.1 billones de reales, de las estatales federales y del sector privado. Todo ese esfuerzo concentrado precisa ser reevaluado en función de las consecuencias de seguir ejerciendo un papel accesorio en una “globalización” desigual y asimétrica, ahora en crisis profunda. ¿De qué sirve ofrecer garantía de rentabilidad sin garantía de reciprocidad en términos de difusión tecnológica y de densificación de cadenas productivas? Querer atraer capitales en esas condiciones significa disposición de reducir derechos sociales y ambientales, regulaciones y exigencias al nivel de las pérdidas del mercado de los sectores exportadores con la crisis mundial.
Los recursos públicos, las estatales y el BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimiento Social) no pueden continuar siendo instrumentalizados por grandes grupos económicos que insisten en fragmentar el territorio de Brasil y de todo el subcontinente, de acuerdo con sus perspectivas particularistas de expansión. El dinamismo económico deseable, debería pasar por una reversión del modelo económico dominante, exógeno y segregador. Los criterios de financiamiento público –cobijadísimos en tiempos de vacas flacas– necesitarían incorporar componentes sociales, ambientales y territoriales que fueran inherentes a un nuevo tipo de cálculo económico. Justamente lo que no está haciendo el BNDES.
Al revés, este banco público actualmente constituye el principal instrumento de concentración y centralización del gran capital de origen brasileño o ubicado en el país. Lo que quiere decir que está sirviendo como un trampolín para los monopolios privados, como herramienta de su expansión nacional/regional de forma eficiente y estable, porque el resultado lo presentan como “desarrollo” e “integración”. Ejemplar es el caso del sector eléctrico: tan sólo en 2009, el BNDES empleará casi 12 mil millones invariablemente en concesiones controladas por grandes grupos privados. Hasta 2015, el Banco se comprometió a desembolsar alrededor de 25 mil millones sólo para los proyectos de Santo Antonio y Jirau en el río Madera y sus respectivas líneas de transmisión.

La crisis y la planificación del sector eléctrico en Brasil
La exponenciación de la crisis estructural del capitalismo llevará a una postura agresiva preventiva de parte del núcleo del capital financiero y trasnacional, lo que quiere decir que los oligopolios avanzarán sobre los depósitos energéticos disponibles. La caída acentuada de los precios de los insumos energéticos es apenas la introducción que propicia un desenrollar de reconcentraciones brutales a costa de los países/empresas más vulnerables. Guerras son prorrogadas o definidas por el poder de movilización y fuego. La energía sirve por tanto para la guerra, directamente y por otros medios. En el capitalismo, la energía es básicamente fuerza productiva-destructiva, fuerza remodeladora y direccionadora. El modelo energético reproduce, de forma intensificada, la naturaleza concentradora y excluyente del modelo económico que impulsa.
Para dimensionar el abismo en que nos encontramos, es preciso recordar que a partir de los años noventa el sistema eléctrico nacional dejó de ser mero instrumento de acumulación para ser espacio prioritario de acumulación. El seccionamiento del sistema eléctrico nacional y la conversión de cada fase (generación, transmisión y distribución) en nichos de mercado suministraron no sólo una elevada rentabilidad a los nuevos operadores privados y trasnacionales. Les abrió también la posibilidad de planear la expansión y condicionar el uso de energía eléctrica en el país. La economía del país ha sido reconstruida como una “economía emergente”, por cuenta de la triangulación de inversiones de los países centrales y de la disponibilidad de plataformas operacionales de provisión y/o montaje para las trasnacionales. Y como bono, el ofrecimiento de toda suerte de facilidades crediticias y regulatorias. Ni siquiera fue preciso el ALCA o la sanción de acuerdos de protección de inversiones para estabilizar tamaña “interdependencia”. Medidas de desregulación/sobre regulación en el plano doméstico, imbuidas por asistencias técnicas del BIRD y proyecciones del FMI, así como acuerdos comerciales y financieros puntuales y sectoriales, han dejado los mercados cada vez más “confiados” en el Brasil.
No podría ser diferente con su sector eléctrico, por tanto. El “marco regulatorio” por definición necesita favorecer la “interacción estable” entre los agentes privados, o sea, la autonomización del sector frente a la población y a la nación. Las alteraciones introducidas en 2004 en este marco no cambiaron el escenario de descapitalización de las estatales; antes multiplicaron las funciones de intermediación del sistema, dilatando las tarifas pagadas por la población, y consolidaron un mercado libre de energía para grandes consumidores que distorsiona el perfil de la demanda nacional.
En medio de la profunda crisis, la manutención de esa política de liberación del sector –que incluyó el cabestro privado sobre Electrobras y sus subsidiarias– permitirá la virtual anexión de las fuentes energéticas del país a los conglomerados trasnacionales y financieros.

¿PDEE, expansión de la energía o régimen de engorde de los enclaves?
La viabilidad del enclave eléctrico como pilar de una serie de otros enclaves, con industrias intensivas de energía en expansión del país, exigirá costos de generación decrecientes, mayor captura de recursos públicos, además de la liquidación del licenciamiento ambiental, de los derechos sociales y de los territorios de los pueblos tradicionales. Las agencias gubernamentales del sector, construidas como certificadoras de los monopolios privados, procuran encerrar este horizonte para los próximos diez años. El Plan Decenal de Expansión de Energía (PDEE) 2008-2017, propuesto por la Empresa de Investigación Energética2 (EPE, en sus siglas en portugués), comunica a la sociedad lo que para el sector eléctrico serían “condicionantes de corto plazo para el crecimiento económico para los próximos diez años”.
En la proyección de la demanda de energía, la variable demográfica no sería más relevante que la sectorial. Esa equiparación poco oculta el blanco del planeamiento pretendido, la profundización de la dinámica ofertista para continuar atrayendo inversiones externas. En el PDEE, la población se restringe a un conglomerado cuya revisión cuantitativa se procesa en “interacciones con el Instituto Brasilero de Geografía y Estadística”.
Hecha tal consideración estadística, la proyección puede dedicarse a lo que interesa: “investigaciones junto a los grandes consumidores de energía, principalmente con relación a sus perspectivas de inversión y expansión de la producción” (PDEE 2008-217, c. II, p. 2).
El PDEE admite que las alteraciones trazadas por el escenario de crisis pueden producir “impacto en la demanda de energía”. Mas el avance de las reformas estructurales y el suceso “en el enfrentamiento de las principales cuestiones internas, que obstaculizan la sustentación de elevadas tasas de crecimiento”, sostienen la apuesta por la manutención de un ritmo de crecimiento superior al de la economía mundial (PDEE 2008-2017, c. II, p.17). Tratan de contornear la crisis de la demanda, no con la revisión de su perfil, pero con sobreoferta de energía para los mismos grandes consumidores. La salida de la crisis es relativa al lugar del grupo, clase o bloque. Ante la crisis de superproducción, justamente para evitar la senda de la redistribución y de la socialización, la reacción natural de los grupos todavía hegemónicos es redoblar la superexplotación y la represión. El bloque dominante y sus órganos paragubernamentales están aquí asumiendo ese proyecto claramente.
Los resultados son “diferenciados”, asume el estudio de la EPE. La siderurgia, el agronegocio y la celulosa son sectores dinámicos “porque aprovechan las ventajas comparativas que disponen”. De éstas, la más decisiva es la ventaja de contar con políticas de Estado dedicadas a expandir sus negocios, para garantizarles “seguridad energética” a todo costo. La previsión de alto consumo de energía, 5.5% al año a partir de 2008, sirve apenas para apuntalar la lógica de oferta de excedentes energéticos.
¿El modelo de país como plataforma energética, una verdadera incubadora de plataformas operacionales de las trasnacionales, sería una solución o un problema? Comparemos. Nuestros países, centrales para la producción, se despegan cada vez más del consumo de energía, por su especialización en servicios y en la innovación tecnológica, y también por la prioridad dada a programas de eficiencia energética. En estos países disminuyó, por tanto, la elasticidad de la renta de consumo de energía eléctrica. La “desgracia de los recursos naturales” es tener que disponer territorio, y el destino, la codicia extranjera e irracional del capital poderoso. El PDEE sintomáticamente considera que es “difícil evaluar el ritmo de disminución de esa elasticidad en Brasil”. El Plan no necesita disfrazar lo que de hecho es: una tela de justificación y de propagación de los acuerdos sectoriales que son construidos por los mercados.

 

* Sociólogo, profesor de la Universidad Federal de Rondônia de Brasil. Miembro de la Red Brasil sobre Instituciones Financieras Multilaterales (IFMS).

1 El proceso de financerización consiste en el control del capital financiero, sea sobre las estructuras productivas o sobre el sector público, puestos a servicio de la valorización financiera pura o especulativa.
2 Empresa pública creada en 2004 para instruir con datos el planeamiento del sector energético.