De las finanzas públicas nacionalistas a las finanzas públicas neoliberales

MANUEL LÓPEZ DE LA PARRA*

Si el bocado diario fuera tan seguro como el aire,
no habría miseria. Tal como son las cosas, sin embargo,
sólo en sueños crece el pan en los árboles como crecen las hojas…
ERNST BLOCH

 

De diversas formas, permanece en el tiempo y en el espacio, la constante que desde el nacimiento de México lo atosiga y lo flagela, y esta constante es la cuestión de las finanzas públicas en sus diversas y complejas manifestaciones.
De acuerdo con lo anterior, la historia de la hacienda pública mexicana es una sucesión interminable de quebrantos, que fueron causales de las tribulaciones que sufrió el país en las primeras décadas de su vida independiente, pues no es exagerado señalar que el país nació quebrado, de tal modo que para hacer frente a los más apremiantes requerimientos de lo que ahora se denomina gasto público, hubo que recurrir a los préstamos de los agiotistas, que prestaban siempre y cuando se les concediera, entre otros objetivos, la pignoración de las aduanas, por su alto índice de rentabilidad.
Y ante este trasfondo histórico, uno se pregunta cómo se superó ese caos financiero aparentemente irresoluble, que a pesar de los esfuerzos de muchos y variados secretarios de Hacienda, no se pudo resolver sino hasta los tiempos de la “dorada y odiada” dictadura porfirista.
Y además, uno se pregunta también cómo y de qué manera se pudieron financiar tantos movimientos y tantas revoluciones, verbigracia, la Revolución Mexicana. La respuesta aparentemente resulta sencilla, pero esconde mucho de lo que significa la idiosincrasia propia del mexicano para hacer frente a tales contingencias: “a la mexicana” y punto.
No sería sino hasta los primeros tiempos de los gobiernos emanados de la Revolución cuando Calles emprende una profunda reorganización de la hacienda pública, creando el Banco de México como banco central y reorganizando la Secretaría de Hacienda, misma que puso en manos de destacados profesionales como Alberto J. Pani, Luis Montes de Oca, Rafael Mancera Ortiz, entre otros, que estuvieron al frente de esa dependencia durante varios periodos presidenciales. En el curso de los gobiernos posteriores, a partir del régimen del general Cárdenas, Eduardo Suárez logra sólido equilibrio en materia hacendaria, de tal modo que su presencia en ese ramo gubernamental era sinónimo de confianza y profesionalismo.
Y así, en los regímenes subsecuentes, el ramo de Hacienda fue ocupado por destacadas personalidades conocedoras de lo que significa el manejo de los recursos públicos, Ramón Beteta, Antonio Carrillo Flores, Antonio Ortiz Mena (1958-1970), destacando este último por la creación de lo que ahora se denomina el modelo del “desarrollo estabilizador”, que estuvo vigente hasta el régimen de Díaz Ordaz (1964-1970), y es el único lapso del México contemporáneo en que el crecimiento económico se sostuvo en márgenes inigualables, de tal suerte que fue llamado por la opinión pública internacional la época del “milagro mexicano”.
Pero hay que subrayar que el contexto sociopolítico y económico era otro, pues se apoyaba en el principio de la regulación de la economía por el Estado, es decir, son los tiempos de un nacionalismo a ultranza.
Durante el gobierno de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), pasaron por la Secretaría de Hacienda tres titulares –Hugo B. Margáin, José López Portillo y Pacheco y Mario Ramón Beteta–, se termina o agota el modelo estabilizador, y se reemplaza por el modelo del “desarrollo compartido”, y la devaluación del peso suscitada en 1976, entre otras causales, dan inicio a una serie de crisis económicas recurrentes, de las cuales el país no ha podido salir de manera definitiva.
Pero fue a partir del gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), cuando por los compromisos contraídos durante el gobierno de López Portillo, había que dar curso al proceso de desregulación de la economía mexicana, con el fin de cumplir con la Carta de Intenciones, cara visible del Consenso de Washington, preparada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) a efecto de que México se fuera involucrando en el contexto de la economía globalizadora, hecho que se acentuó durante el régimen de Carlos Salinas, con el ingreso mexicano al Tratado de Libre Comercio.
A partir de esas fechas, se procede al desmantelamiento del modelo de Estado nacionalista y con febril empeño se inicia la construcción del Estado neoliberal, en donde por supuesto las finanzas publicas tendrán otra fisonomía, matizadas por los efectos de la crecida deuda pública externa, y también por la interna que no es nada despreciable.
Los aspectos distintivos de ese “novedoso” paradigma son disciplina en las finanzas públicas, restricciones severas al manejo del gasto público, control de la inflación, y como aditivos característicos, “terrorismo fiscal” y control sindical, entre otros.
Por lo que las partes fundamentales de las finanzas públicas, a saber, tanto el presupuesto de ingresos como el de egresos, deberían tener un equilibrio adecuado a las nuevas condiciones subyacentes que estaban configurándose en torno al Estado neoliberal, por lo que la justicia social, que contempla una adecuada distribución del ingreso, se convierte en cosa del pasado, y el trabajo humano es denostado de tal manera que al ocasionar miríadas de desplazados del aparato laboral, por un lado crece la economía negra e informal, y por otro la migración masiva de fuerza de trabajo a Estados Unidos a como dé lugar. Algo similar sucede con el crimen organizado y la inseguridad pública, cuya solución policiaca no es la correcta o adecuada. Pero lo más angustioso son los millones de pobres, la pobreza en su máxima expresión que en realidad es una condición institucional creada por el sistema económico determinante; sus niveles, mediante la aplicación de ciertas políticas públicas, podrían ver disminuida su intensidad pero nunca bajo el influjo de un impuesto creado ad hoc.
Por lo que en esta ocasión se suscitó enconado debate o polémica por el proyecto de Ley de Ingresos del gobierno federal para el año 2010 –año proteico–, porque al decir de los críticos, se trataba de un ejemplo clásico de una ocurrencia política, cuya solución fácil es aumentar los impuestos para cubrir en algo los grandes despilfarros que se han hecho a ciencia y paciencia del pueblo (aquellas palabras del “Tlacuache” Garizurieta siguen siendo válidas: “Vivir fuera del presupuesto es vivir en el error…”).
La intención del gobierno federal de incrementar los impuestos a la población se considera una posición equivocada cuando la economía continúa en un periodo de recesión y otros países que han enfrentado una inestabilidad financiera similar han reaccionado de manera contraria, al conservar sus gastos altos, pero con gravámenes bajos, afirmó el Premio Nobel de Economía 2003, Robert Engle, profesor de la Universidad de California (La Jornada, 23 de septiembre de 2009).
De tenor similar surgieron otros comentarios recientes en donde se aduce que el paquete económico del gobierno federal no garantiza enfrentar la crisis, a lo que el diputado priista Marco Antonio Bernal señaló como “las fórmulas de siempre y con el mismo estribillo de la incompetencia de apretarnos el cinturón porque son tiempos de austeridad.” Pero el único que se ve obligado a hacerlo es precisamente el pueblo, pues tiene que pagar los platos que rompieron los poderosos.
Sin embargo, apareció un compás de espera en momentos ciertamente muy delicados para el país, como lo señaló el rector de la Universidad Nacional, José Narro, pues con la propuesta oficial en su poder, el Congreso, en donde a pesar de la abrumadora mayoría priista que podría alistar la creación de incentivos fiscales adecuados para promover la actividad productiva y la generación de empleos, el combate a la evasión fiscal, y un sustantivo recorte al gasto corriente y el rechazo al IVA generalizado, oculto bajo el señuelo dizque para combatir la pobreza, que incluso el mismo Carlos Slim censuró al considerar que ésta no se erradica ni combate con meros programas de asistencia social, porque a pesar de los supuestos beneficios del programa “Oportunidades” los pobres siguen en aumento. Para desgracia para las mayorías asalariadas, no ocurrió de acuerdo con lo previsto.
Por supuesto, y así se entiende, que el documento oficial fue corregido, pero esta vez el pueblo se sintió defraudado por la decisión de la mayoría priista, pues no apoyó su responsabilidad de cuidar los intereses populares, toda vez que le volvió a dar su confianza votando abrumadoramente por él en las pasadas elecciones del 5 de julio.
Debió ser corregido ya que el documento de marras sólo contemplaba recaudar más recursos a como diera lugar, por lo que la propuesta estaba diseñada para revertir el deterioro de las finanzas públicas, pero debería tener, al mismo tiempo, impulso para lograr la reactivación económica del país.
Bajo estas inercias se preparó la contrapartida en torno del Presupuesto de Ingresos de la Federación (PIF) 2010, que fue palomeado por el PRI, pero de acuerdo con una visión política que favorece al régimen principalmente, y que a grandes rasgos registrará claroscuros ya que, por una parte, no tratará de pulverizar los grandes males de la política tributaria –como las excepciones fiscales–, y por el otro, mantendrá intacto el modelo de gestión de recursos que realizan los gobernadores, que mayoritariamente son de extracción priista, y que ejercen tales recursos de manera discrecional, ya que, por ser libres y soberanos, no rinden cuentas.
De esta manera, bajo la óptica política, el próximo PIF y que contempla en primer término el gran desafío de cubrir el boquete fiscal por 374 mil millones de pesos, será la primera muestra de la nueva realidad que prevalece en México, en la que el gobierno de los “azules” está atrapado por la aplanadora del Revolucionario Institucional que, en algunas ocasiones será seguido por otras fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, lo que a la postre tomó un sentido desfavorable para los intereses del pueblo. El diputado perredista Alejandro Encinas prometió que en nombre de la bancada que representa presentaría un proyecto alternativo que contempla la recaudación de más de 500 mil millones de pesos, pero todo quedó en una promesa por demás fallida.
El gobierno –¿de facto?– dizque ya lanzó la primera piedra, pues puso en la lista un complejo paquete de medidas que en esencia comprenden un déficit fiscal temporal por 60 mil millones de pesos –incluida la eliminación de las secretarías de Turismo, Reforma Agraria, la que le estorba al PAN desde hace tiempo, y de la Función Pública–, y un conjunto de acciones tributarias qua generaría ingresos adicionales por 175 mil 700 millones de pesos. (¿De dónde captó la crecida suma de que está disponiendo desde ya para cubrir indemnizaciones a los empleados de la Compañía de Luz y Fuerza? o, en el mejor de los casos, está echando a andar con más velocidad la fábrica de papel moneda). Estas propuestas, alardeó, permitirían cubrir el hueco fiscal y generar un remanente para inversión y gasto social por 79 mil 700 millones de pesos. Entonces, no hay transparencia en el manejo de los dineros públicos, pues en el caso de las indemnizaciones que se están pagando a los ex trabajadores de la citada paraestatal, el “Gordo” Casterns dijo que el gobierno federal contaba con amplias reservas para cubrir con “holgura” esa contingencia.
Pero tendrá que suprimir muchos gastos onerosos e innecesarios, como las crecidas sumas del presupuesto al IFE, el proyecto de la emisión de una nueva credencial de identidad ciudadana, mientras en la SEP está la joya que heredó Fox, la Enciclomedia, que cuesta al erario público la bonita suma de 4 mil 481 millones de devaluados “pesitos”.
Mientras, siguen en pie los anunciados recortes al sector educación y otros más que afectan a las grandes mayorías sociales.
Sin embargo, lo que más ha molestado al pueblo en general es el incremento fuera de toda razón, de un sector de la burocracia de élite, parasitaria e inútil, que devengan sueldos y demás prestaciones ciertamente fuera de contexto en un país de las condiciones del nuestro. Son, en verdad, auténticas sinecuras para ese sector de la burocracia, que han hecho de la vida pública un modus vivendi. A este respecto, después de ser aprobada la Ley Federal de Ingresos, sólo se han anunciado tibias promesas de reducir o de eliminar a esa caterva de oportunistas.
Por lo que se ve, la propuesta oficial inició su proceso de negociación por el lado izquierdo, pues el debate comenzó por la parte más sensible, el impositivo, especialmente por lo que se refiere a la sugerencia de aplicar un nuevo impuesto de un módico 2% a las ventas de todos los bienes y servicios –incluidos alimentos y medicinas– que llevaría por nombre Contribución para el Combate a la Pobreza (CCP), nombre tan rimbombante como inútil y falaz, y cuya aplicación podría traducirse en recursos por 71 mil 800 millones de pesos, destinados supuestamente a financiar los programas contra la desigualdad social. Vaya manera tan inédita de combatir la pobreza, con razón lo subrayó el propio Slim, la pobreza no se combate ni se erradica con programas de asistencia, o mediante subsidios, propuesta exigente que debería resolverse por angas o por mangas; pues bien, se solucionó por mangas.
De hecho, como se adelantó, el CCP, feliz ocurrencia política de la caterva de tecnócratas que está en los estamentos públicos, no pasó completo, pero lo hizo de “panzazo” gracias a los buenos oficios del PRI, al apurar, de común acuerdo con el PAN y los verdes un aumento de tres puntos porcentuales al ISR y al IVA. En los ámbitos de la Cámara de Diputados circuló un documento qua elaboró el grupo parlamentario del PRI y que captó un rotundo rechazo a la aplicación del nuevo impuesto que, en principio, no sólo es inflacionario, sino que impactará en el poder adquisitivo de los más pobres, como efectivamente sucederá de acuerdo con los convenios tomados en lo “oscurito”. El señalamiento priista dice que es altamente contradictorio que este nuevo impuesto se haya anunciado como una contribución para apoyar a los que menos tienen. El PRI, se aduce, se ha opuesto y se opondrá, a gravar con IVA las medicinas y los alimentos sea cual sea su nombre… Esta propuesta, por el momento, se respetó.
La bancada del tricolor dizque analizó que traía exactamente la propuesta del ejecutivo federal y además se estaban evaluando los mecanismos de financiamiento y la promoción de desarrollo; días después Slim, el sexto personaje más poderoso del mundo, diría que “las políticas fiscales y monetarias no están enfocadas en generar desarrollo” (La Jornada, 9 de noviembre, 2009). Dicha propuesta oficial es más bien recaudatoria y se va por una revisión en materia fiscal en la que todos paguen lo justo, mejorar el Código Fiscal de la Federación, así como reducir o eliminar los privilegios y exenciones fiscales, particularmente en lo que respecta al ISR. Pero esto no sucedió así, pues prevalecen los privilegios fiscales. Además de los ya conocidos, la crítica se pregunta por qué la Iglesia no paga impuestos. Todos saben que es gran causante. Esto no sucederá, al menos con un gobierno de derecha y dentro del contexto de un Estado fallido.
El fisco, dice La Jornada (17 de octubre, 2009), no recaudó más de 400 grandes empresas que ganaron casi 5 billones y sólo tributaron un magro 1.7% durante los años de 2005 a 2008; entre esas empresas están televisoras, cementeras, cerveceras, hoteleras y autoservicios, entre las beneficiadas. Aportaron apenas 85 mil millones de pesos. Pero entre ese grupo de empresas privilegiadas está el meollo del poder económico que señala el rumbo a seguir. Sin embargo, estas grandes causantes se han quejado debido a que la Ley de Ingresos 2010 dizque no les fue favorable; de tal modo que se le reprocha a la iniciativa privada socavar el plan tributario federal. (¿Y las 422 grandes empresas exentas?)
Se dice también qua el PRI propuso revisar el presupuesto de gastos fiscales, para identificar áreas de oportunidad que incrementen los recursos fiscales. Pero se afirma también que hubo interés por parte del PRI para proponer la creación de una comisión especial que analizara los regímenes especiales, lo que no prosperó.
En cuanto al déficit público, las tendencias priistas se inclinan hacia un mayor endeudamiento que estimule a la economía. Hoy, el debate legislativo giró en torno a si se aprobaba o no el impuesto propuesto del 2% a las ventas de bienes y servicios, pero ya se había gestado un consenso generalizado de que éste no pasara y, por tanto, sería necesario adquirir más deuda.
En medio de este jaloneo, después de que se resuelva al tamaño de la cobertura presupuestaria, la controversia vendrá en torno al destino que tomarán los ingresos. Como quiera que sea, la discusión del gasto corriente está prácticamente resuelta, aunque ésta se concentrará en la administración pública de la Federación. Pero además, el numeroso grupo priista, con el visto bueno de otras fuerzas políticas, presionará por la ampliación de facultades tributarias para las entidades federativas y municipios que tratan a toda costa de obtener más ingresos, En ese aspecto están ganando terreno los apoyos y estímulos a la actividad productiva, en especial la que se refiere al agro.
En suma, el desencantado proyecto de la Ley Federal de Ingresos (2010), resultó como el parto de los montes: “a contrapelo de las numerosas apelaciones al sentido común, en contra de los señalamientos de diversos expertos económicos y en colisión con los intereses nacionales más evidentes, la coalición de facto que ejerce el gobierno aprobó (el 30 de octubre de 2009) en el Senado de la República una miscelánea fiscal que incrementa en distintas proporciones los impuestos sobre la renta (ISR), al valor agregado, y a depósitos en efectivo, entre otros” (La Jornada, 31 de octubre, 2009).
León García Soler, en su columna dominical que publica La Jornada (16 de noviembre de 2009), comenta, en su peculiar estilo un tanto zumbón e irónico, pero fino y elegante, que el “preciso” –¿ilegítimo?– “ya en pleno vuelo (rumbo a Singapur), aseguró que el paquete fiscal desató la ira de los empresarios que se opusieron a que se suprimiera la figura de consolidación fiscal; descalificaron la iniciativa y hubo una campaña contra el paquete fiscal, impulsada de manera espontánea por muchos sectores (¿será cierto?), aparentemente intencionada en el caso del sector privado organizado de México, campaña que ‘debilitó mucho las posibilidades del paquete…’” (¡Vaya, vaya!)
En principio, así están las cosas, ya se notan los jaloneos en la Cámara de Diputados en donde se perfila una lucha intensa, de alto voltaje –para usar términos de moda–, que podría recrudecerse ya que están en juego compromisos políticos, privilegios, prebendas y demás artilugios que integran ese juego maquiavélico, en donde resaltan privilegios hacia algunos grupos de poder y, sobre todo, la suerte del país que debe ser prioritaria, pues se antoja bastante delicada, confusa y caótica, o sea, un status fallido. Como medida de consolación, el pasado 5 de noviembre, casi por decreto se anunció el fin de la recesión.
Esta es la política que caracteriza, pues, los tiempos de las finanzas públicas neoliberales, en donde el trasfondo es esencialmente tecnocrático, que privilegia los grupos de poder.
Acotaciones a un presupuesto de egresos
de corte neoliberal
A manera de un comentario adicional, en seguida vamos a intentar hacer una breve apostilla acerca de la reciente aprobación por la diputación federal del Presupuesto de Egresos de la Federación para el próximo año, o sea, el proteico año 2010 –simbólico para México por sus dos grandes convulsiones históricas anteriores–, y del que seguramente la Cámara de Senadores, salvo breves modificaciones, seguirá la misma tónica del ambiente neoliberal que desde hace rato prevalece en nuestro país.
Si revisamos, aunque sea a la ligera, los recursos públicos que sustentan la sobrevivencia de nuestro país, consideramos que se trata de un presupuesto de egresos fundamentalmente político, pues se deja ver a simple vista que la astronómica suma de 3 billones 176 mil 332 millones de pesos, que como decíamos constituirá el soporte básico del gasto público tiene un matiz político, destaca la injerencia del Revolucionario Institucional, seguido del partido azul, y a la greña con esos dos, se sitúa el PRD, en donde cada uno de ellos jaló agua para su propio molino.
Desde luego, consideramos que este presupuesto no contempla en principio un proyecto inmediato para promover la reactivación del crecimiento económico, aunque cabe destacar que de manera general, la entidades federativas gobernadas por priistas, que son la mayoría del país, son las beneficiadas gracias a los buenos oficios de su bancada, seguida de los estados en manos del panismo y los del perredismo. Se intuye que el propósito de estas medidas implica el compromiso de proporcionar más y mejor atención a las actividades agropecuarias en general.
En lo que se refiere al renglón educación superior, la Universidad Nacional y el Instituto Politécnico Nacional salieron bien librados del azote neoliberal.
Hay, sin embargo, otras medidas importantes que seguramente van a ser del agrado del pueblo, aunque tales medidas son un tanto tibias, pues debieron haber sido más drásticas; de lo perdido lo que se encuentre.
Destacan, por ejemplo, el recorte a los gastos que hacen en Los Pinos; el impedimento a que el ejecutivo federal disponga de reservas del IMSS, y en especial, es muy positiva la anulación de los recursos públicos para hacer posible el proyecto de la cédula de identidad; las medidas de austeridad para la alta y poco eficiente burocracia. (No cabe duda que “vivir fuera del presupuesto es vivir en el error…”)
Por supuesto, las fuerzas armadas obtuvieron un aumento substancioso, y como decíamos, a entidades federales y municipios se les asignó jugosa partida de 441 mil 337 millones de pesos, que ejercerán de manera discrecional. Sin embargo, no quedó muy claro si se tomó en cuenta asignar una partida en el PFE para el gasto designado a Luz y Fuerza del Centro, pues en la fe de erratas aparecen cero pesos. (¿Y el caso de las tres secretarías amenazadas para desaparecer? ¿Se van o se quedan? Nadie sabe, nadie supo.)
Es lamentable el recorte a los recursos para la construcción de la Línea Doce del Metro por tratarse de un proyecto eminentemente de carácter social; se echa de ver un claro motivo político que lleva un mensaje nítido y preciso.
En síntesis, “ya ni siquiera habrá esfuerzos por disimular o engañar al pueblo: las decisiones de asuntos públicos se tomarán (y todo hace ver que se seguirán tomando) conforme a la fuerza del que tenga el poder con abierta exclusión de opositores y desvalidos…” (La Jornada, 17 de noviembre de 2009). Y para dar cima a este comentario, el problema de la pobreza, o como la llaman de manera oficial y un tanto eufemística, el combate a la pobreza, quedó inserta en la maraña de los artilugios políticos de quienes tienen y ejercen el poder.

 

* Profesor titular de la Facultad de Economía de la UNAM y de la Universidad del Valle de México, Campus San Rafael.